中国新型城镇化理论与实践创新_1

中国新型城镇化理论与实践创新
【内容提要】 要确保我国新式乡镇化的可继续开展,首要有必要从法治和法理的高度,推广国家级乡镇化顶层规划的战略方式,并从学理性和科学性的两层视角知道城市化与乡镇化在实质上的同一性含义;其次是从理论与实践相结合的层面,依据天然区位特色、资源秉赋、前史文明传承和地域出产力结构差异等要素对新式乡镇化进行精准化的战略办理、分类辅导和分层建造,根绝以往一刀切、运动式的乡镇化运作方法。别的,有必要从微观、中观和微观三个层面依据我国国情,对新式乡镇化进行归纳性、系统化的规划与办理,经过举动纲要和处理方案的拟定办理,建构一个以都市圈开展极城市为引领、大中小城市(镇)并重、具有地域差序化格式的乡镇开展系统。【关 键 词】乡镇化/城市社会/新式乡镇化战略我国当时正处于城市社会降临布景下的新的开展阶段,新式乡镇化战略正是依据对这个开展阶段的深化知道和文明自觉而提出的。对传统社会来说,社会全体变迁含义上的前进莫过于城市社会替代农业社会(马克思、恩格斯,1971:41)。乡镇化不是一个简略的乡镇人口比重的改变,它实质上是人类现代化的进程和效果。社会日子的民主、工作的相对充沛、社会保障的公正、人生价值的多样化完结、生态环境的可继续、法制的契约联系及商场取向等,都是新式乡镇化健康开展的内涵和方针。 一、城市社会降临布景下的新式乡镇化理论认知2012年,我国的城市化水平现已超越52%,假如依照西方兴旺国家乡镇化人口每25年左右翻一番的规则,我国在2038年前后的城市化水平至少要到达85%左右。也便是说,未来20多年,我国将全面处于从传统城乡二元结构向城市社会结构转型的社会变迁期,挑选新式乡镇化战略,是习惯这一变迁的严峻行动,也是我国的重要国策。新式乡镇化战略提出之后,可谓议论纷纷、无所适从。对新式乡镇化战略的某些误读,在很大程度上是因为对城市化与乡镇化在内涵和实质上的同一性缺少科学知道。这种误读不合的中心是:新式乡镇化是走以小乡镇为主的路途,仍是走以大城市为主的路途?现实上,这两种观念都存有显着的知道误区和偏颇之处,挑选其间任何一条路途都不契合我国国情。笔者以为,依据我国多梯度社会结构的开展现状,应该走复合型的城市化路途。①很显着,处理我国乡镇化问题有必要处理根本要素的认知问题,要从以下三个联系从头知道新式乡镇化的中心价值。一是乡镇化与乡镇群的联系。古今中外乡镇化的前史证明,独立于大中城市系统之外的传统小乡镇是缺少自我开展动力和再生机能的。离开了大中城市地域出产力构成系统,小乡镇就会呈现孤岛效应缺少工作才能、产品输出才能和产品消费才能,天然也就缺少可继续开展的才能。我国珠三角和长三角等区域一些乡镇开展的成功经历证明:但凡具有可继续开展力的乡镇化区域,往往也是大城市地域结构系统的地域分工区,然后构成一镇一品的地域出产系统。此类乡镇,要么是在必定地域内构成乡镇群空间一体化开展的方式;要么是在大中城市群(带)中被地域结构化的、具有合理差序格式的乡镇群方式。换言之,假如仅仅开展单纯的、孤立的、涣散的乡镇系统(现在我国大部分省份乡镇都缺少群化结构联系),就必定会呈现简直无业可就的孤立乡镇窘境,然后或许导致更多的社会问题。简而言之,乡镇化在空间含义上便是乡镇群带化。二是乡镇化与城市化的联系。关于城市化而言,乡镇化的关键在于化镇为市,两者的实质方针具有同一性城市化和市民化。首要,在日子方法革新上具有实质同一性。不管是外在方式上的村庄人口向乡镇搬迁,仍是内涵实质上的一种以非农业劳作方法为主体的日子空间,都是城市日子方法和城市文明的地域性扩张(Wirth,1938)。其次,作为产品经济的载体具有实质同一性。城市是产品经济的载体,而传统村庄是天然经济的载体。城市化与乡镇化都是在摒弃传统社会的地域、血缘联系,建构以钱银联系为枢纽的异质性出产联系归纳日子体。②在农人完结的社会变迁中(孟德拉斯,2005),大中小城市(镇)构成地域一致体,城市日子方法在本来农业地带宽广地打开,乡镇系统成为城市日子方法在现代化进程中的集聚地。美国挨近76%的人口日子在华夏农业地带的小乡镇里,其原因就在这儿。其三,作为习惯性敞开功用体具有实质的同一性。城市人经过产品交流进程在确立了主体间的相等的一起(马克思、恩格斯,1957:197),构成了彼此全面依托的日子系统(马克思、恩格斯,1957:104)。所以,以非农业出产而存在的城市(镇)经济体,不管巨细都有必要与周边进行许多的能量交流输出和吸纳劳作力、原材料、日子与出产资料这些乡镇有必要是某一区域工业分工的一部分,不然,就会被扫除在经济与社会的干流系统之外。全球城市化和我国改革敞开30多年的经历证明:但凡式微下去的乡镇,都是没有才能参加地域分工的孤立乡镇,也就没有合理的工作机制,从而落入关闭的恶性循环进程。三是乡镇化与现代化的联系。在一个民族中实施现代化,就意味着他们处于一种从农业社会过渡到现代社会的进程(赫茨勒,1963:49)。亨廷顿(1989:66)就曾开门见山地说:在很大程度上,城市的开展是衡量现代化的标准。城市成为新式经济活动、新式阶级、新式文明和教育的场所,这一切使城市和锁在传统枷锁里的村庄有实质的差异。乡镇化进程便是现代性空间再出产的进程,经过循环累积性的自组织功用对传统社会进行解构,在乡镇系统内整合、建构并演化出同享的文明与消费空间,以及每个人可以向上活动与开展的挑选时机和多元价值空间这些都是传统农业社会不能有用供给的。马歇尔(1997:281-286)以为,城市在空间上的集聚,使常识和信息传递更简单,营建了协同立异的环境并供给了同享的专业劳作力商场。城市越大,所表现的工作分工越深化。18世纪的伦敦有近2000个工作,构成了一个多元异质性的分层化社会。传统村庄简直没有典型的社会分工,相反,城市里有农人工、大学教授、董事长和IT工程师等五花八门的工作异质性团体彼此依托、共同日子,这是乡镇化所表现的现代性的共容性价值。日益增长的工作分工是城市社会为个人发明价值空间的符号表达,乡镇化便是经过发明更多的现代性共容空间,让更多的人过上有庄严的日子。在都市化的日子环境中,各种传播媒介、教育组织、文明艺术、时髦盛行和现代通讯技能使用等都在耳濡目染地改变着人们的日子方法和思想方法。新的乡镇,也会表现出同社会组织中的现代观念有关的准则,如合理性、次序和功率等。在某种含义上,这个乡镇自身便是现代性的一个校园(英克尔斯、史密斯,1992:319)。  二、全球化视界中的新式乡镇化与社会变迁(一)兴旺国家新式乡镇化的管控方式:以法治规的精深办理开展新式乡镇化的意图之一,便是为了处理工业化以来大城市胀大及相关城市社会问题。美国学者彼得·卡尔索普说,今世城市化引发两个底子性问题:高技能的兴旺社会与天然界的联系,高技能的兴旺社会与社会相等的联系(卡尔索普、富尔顿,2007:前语)。20世纪60年代以来,兴旺国家开端从头规划乡镇化的方式与出路,其重要经历是对乡镇化进行法治化的管控式办理,相关的战略规划可以用精准和深化来描绘。精准是指在乡镇微观规划法规中包含关键指定内容,有所谓的规则动作;深化是指乡镇化微观规划有细则,既有乡镇化规划与办理的程序规则,也有对规划者的职责要求。日本国家层面的乡镇化战略理念的中心是用田园式小乡镇引导乡镇化建造,并用这一理念推广国土整治方案,建造了一批环境优美、设备完善、寓居便当的小乡镇,吸纳了许多村庄人口,缓解了大城市的人口压力和环境压力,并构成了一批城乡一体化、工业布局与资源配置合理及有完好工作系统的乡镇群。澳大利亚在1994年建立了总理城市规划特别工作组(Prime Minister’s urban task force),针对新式乡镇化建造提出了29项主张,包含社区建造优先权等内容。英国在《1976年新城法》后,于1994年提出了乡镇和村庄质量规划法和相关规划攻略(彭特,2006:5)。比较而言,美国的乡镇化建造立法条款非常冗杂,不只要国家层面的立法,还有州立法和城市法;微观中观微观都有清晰的法令标准和具体的建造要求。特别要提及的是,美国早在1968年就经过了《新乡镇开发法》,不只对每个乡镇的建造规划、环境特色等提出要求,还对文明空间、休闲空间、美化空间和容积率等做出了清晰阐明和规则,并在这一法规的辅导下,由政府部分直接辅导开发了一批新乡镇(Unger,1996)。当然,在新乡镇开发进程中也呈现过新的问题。如美国在20世纪80年代曾呈现村庄原生态文明消亡等问题,政府经过专家和专业部分的介入辅导,引导乡镇文明的再造和原生态文明建造。在标准性的乡镇化建造中,乡镇规划不只要契合相关方针和法规,更重要的是要辅导乡镇保存原村庄文明,发明地址精力,建构具有当地特色的传统村庄地景系统,包含修建颜色等(陈东湘,2012)。在乡镇化战略与规划办理上,自治管控乡镇化是美国乡镇化健康开展的另一原因:4000多个履行区划的当地政府大部分在50个州里具有自治权城市规划的内容不只被限制要有惯例性的公共安全与卫生等项目要求,还有必要包含乡镇的福利建造及是否契合宪法的考量。如波特兰市提出《中心城市开发人员手册》,仅一个乡镇的规划方案从规划到评定就有10个过程要求,着重程序合法性的一起,清晰提出规划关键应包含工作区、前史街区、敞开空间及与其他相关规划的比对等内容。与此一起,乡镇规划规划要求有严厉评定准则,不只拟定了相对一致的评定标准和攻略,并且着重不能仅凭专家的经历认知来审阅,而要充沛考虑到项意图可行性和法令性。综上可知,乡镇化的法治先行是有必要和必要的,乡镇化也要进行精准化办理,特别是要清醒地知道到:任何新式乡镇化都不能盲动和运动,不能无序,更不能没有管控。(二)新式乡镇化与社会结构转型:现代化进程中土地运营者的转化新式乡镇化有必要走多元化的路途,这是由我国土地与人口敌对所构成的特有国情决议的。我国人均土地只要1.2亩,远低于国际均匀水平,特别是今世我国的新式乡镇化还要担负5亿多农业人口和土地流通的巨大包袱。我国是一个多梯度结构的差异化社会(张鸿雁,2007),既有处于传统农业社会类型的欠兴旺区域,也有如上海等现已进入后现代社会的城市区域。即使是城市化水平较高的江苏,苏南、苏中、苏北三大区域的乡镇化水平也有很大距离,2011年这三个区域的城市化水平分别为71.9%、57.5%和53.3%。《环球时报》报导:曩昔二三十年间,我国发明的一项‘人类前史之最’便是有两三亿这样大规划的村庄人口进入城市。有我国专家估量,未来还将有三四亿人口从村庄走进城市。这是个比美国人口总和还大的惊人数字,将给我国的城市和村庄都带来戏法般的改变(郭西山等,2010)。有关研讨显现,2010年前后失地农人总数已超越5000万人(张怀雷、陈妮,2011),未来20年还会许多添加,总数将超越1亿人(杨傲多,2009)。这样的社会人口结构与土地结构联系,迫切需要我国走一条契合我国国情的新式乡镇化路途。米尔斯在《白领》一书中论及1954年美国白领阶级数量超越蓝领阶级数量所包含的社会转型含义,并以此区分线作为美国后工业社会发端的界标之一(米尔斯,1987:83-100)。法国学者孟德拉斯在1964年提出了农人完结的问题,首唱法国传统农业消亡的挽歌,引起激烈共识;20年后的1984年,法国社会现实证明了这一研讨判别效果(孟德拉斯,2005:268-271)。2013年我国的乡镇人口已挨近7亿,尽管还处于结构缺失的不完善乡镇化进程中,但也预示着我国传统农业社会分裂的开端。面临这样的社会结构变迁,有必要从底子上处理土地由谁来耕耘的问题:是如以往依托许多的靠天吃饭的农人,仍是依托新的常识、技能阶级或者是新的乡镇人来播种?显着,从几千年农业社会中走出来的我国人,现已到了要深化考虑和处理这一问题的时分了。从完结乡镇化的国家的情况来看,农人一般占总人口的10%以下,农业工作人数大约只占工作总量的5%以下。我国现在农业人口占50%左右,假如也下降到10%,还要从农业搬运出近2亿多劳作力,这些人口假如直接涌入大城市将会给我国的现代化带来更多的困难。假如可以培养更多的地域结构合理的中小乡镇群,至少能包容未来三分之二的村庄搬运人口。北京市的经历现已证明,在确认了33个中心镇提高服务功用后,较好地处理了40多万农人就地工作的问题(彭真怀,2010)。我国农业劳作出产率长时间低下是众所周知的,依照美国均匀每个农业劳作力运营500亩犁地的水准,我国18.3亿亩犁地只需要400多万个劳作力;依照巴西均匀每个农业劳作力运营50亩犁地的水准,我国也只需4000万左右农业劳作力。而现在我国还有近一半人口为村庄人口,农业劳作力超越3亿,因而,农业人口的搬运是我国现代化有必要处理的问题。从兴旺国家的乡镇化前史中可以看出,我国乡镇化的终究开展也必定是传统农人的完结,当然这并不意味着农业的消失,也不意味着村庄的消失,而意味着现代农业和村庄的鼓起,在村庄日子的农业蓝领和白领可以照样享遭到现代社会兴旺的城市文明。(三)问题导向的研讨视角:我国乡镇化进程中的关键问题我国现在正处于乡镇化进程中社会问题的多发期,如土地问题、社会保障问题、村庄贫穷问题、养老问题等,可以列出几十类,这儿笔者仅从新式乡镇化战略的视角提出几个关键问题来评论。一是乡镇化战略规划无序化和短期化:既缺少国家顶层立法,又缺少当地城市法人标准。与西方兴旺国家乡镇化方式和规划办理比较,我国现在还没有真实完好的国家级乡镇化开展大法,更没有乡镇化开展的辅导细则,这也是以往乡镇化无序开展和问题多发的首要原因之一。改革敞开以来,尽管乡镇化规划的时限要求有必要在20年以上,但乡镇化的规划首要是经过五年方案来办理的,乡镇开展战略与规划往往是城市经济、城市工业开展规划的附属品。乡镇化的开展遭到许多准则要素如土地准则、户口准则、工作准则、住宅准则和社会保障准则等的严峻限制。特别是因为没有国家层面的乡镇开展法规,许多城市(镇)长时间以来底子就没有法令含义上的中长时间规划,根本是一任领导一种规划,有些乡镇规划是纸上画画,墙上挂挂。③乡镇化的无序化使某些乡镇呈现极化开展的社会后退现象:一种是乡镇超低度工业化超低标准建造和超低工作率的工厂,随意建造在乡镇之间,并以其超大空间占有了大片良田。非乡镇化的工业化用地糟蹋是集约乡镇化的8倍(张正河,1998)。另一种是乡镇单纯住区村庄化,即乡镇卧城化,不只日常日子配套不完善,并且乡镇是扩展了的村庄。第三种是乡镇过度工业化,乡镇成了扩展了的巨型工厂,乡镇日子仅仅大工厂的配套,并且也存在土地利用严峻超支的现象。究其原因,首要是咱们的相关法规少,又过于微观,缺少分层化的辅导,乃至在规划投标、规划评定程序上都缺少公正与合法性;别的,在一些县级乡镇规划的履行上,底子没有相关的法律办理组织。我国2000多个县级单位中的1600多个对错设置市,在全体上底子没有国家层面的县域乡镇化战略规划。从实际情况看,县以下的乡镇很难承担起科学规划乡镇化的职责。比方,某县有N个镇,各自找不同的单位进行了N个不相关的镇域规划,最终是工业定位、空间定位和文明定位均相同,既没有发明地域工业分工,也没有工作与工业链规划,其效果是不说自明的必定导致同质性竞赛并缺少可继续开展才能。合法权利用于拟定政府方案(哈柏玛斯,2001:78)构成典型的合法化和合理化危机。许多当地的乡镇化规划在五年一次的方案中被一次次改写并被面目一新,一些只见物不见我国人文精力的洋规划,不只丧失了本土化的空间文明价值,也在扼杀我国乡镇的团体回忆。二是乡镇化进程中半城市化和工业空心化:工作不充沛是一些中小乡镇式微的底子原因。我国中小乡镇数量多,散布地域广,欠兴旺区域的一些小乡镇现在依然简直无业可就,缺少当地税收和公共财政的支撑;一起,公共资源与公共财富的缺少,加深了社会的不公正,引发了新的乡镇贫穷等一系列社会问题。我国乡镇全体情况是地域结构和规划发育缺少,集聚效应不充沛,无法构成乡镇特色工业,普遍存在显着的商场性妨碍。简直我国一切省份都存在较大数量的2万人以下缺少工作空间的小乡镇(胡厚国,2004)。如在武汉城市圈1500万乡镇人口中,城市人口均匀仅10万,建制镇均匀人口仅1.4万(胡跃平、陈韦,2010)。乡镇化显着滞后于工业化。城市许多农人工的半城市化也是一个普遍现象。依据《江苏农人工查询报告》,承受查询的3032名农人工中,除了根本的医疗稳妥,养老、工伤、赋闲、生育稳妥的参保率均未超越50%(邹农俭等,2009)。这些人口构成了乡镇穷户的一部分。作为我国较为兴旺区域的江苏省姑且如此,其他当地就可想而知了。更为糟糕的是,呈现了农人工贫穷的代际传递。有关查询报告指出,全国约有新生代农人工1亿多人,他们面临的首要问题是:全体收入偏低,劳作合同履行不标准,社会保障水平偏低,工作安全隐患较多(刘声,2011)。因贫穷和不公正待遇构成的农人工半城市化是乡镇化健康开展的妨碍之一。诺贝尔经济学奖得主刘易斯以为:收入分配的改变,是开展进程中最具有政治含义的方面,也是最简单诱发吃醋心思和社会动乱、紊乱的方面(刘易斯,1988:78)。乡镇贫穷问题的长时间性和连锁性简单导致许多衍生问题,贫穷对人的庄严和人道的蜕化所构成的结果是无法衡量的(威尔伯编,1984:452)。因贫穷所构成的乡镇文明本钱的再出产乏力和代际文明开裂等问题也是令人非常忧虑的。三是乡镇化的区域性结构空泛:乡镇功用体发育不全,小乡镇依然是大问题。新一轮的乡镇化必将首要在县一级空间深化和打开。2010年全国建制镇有1.9万多个,乡1.4万多个,这其间一万多个关键乡镇是我国乡镇化的首要空间节点,假如县域乡镇化开展方向、地域出产分工长时间模糊不清,必将使我国新式乡镇化遭受新的瓶颈。现在的问题是,在大区域都市圈内的城市之间、省域城市行政区划之间、县与县域乡镇之间、县域内的乡镇区域之间,乃至在大街与村组之间,存在许多或大或小的区域性结构空泛,构成多样显性化的三不管地带和被忘记的社会旮旯。这些中心型地带多是中小乡镇所在地,经济与社会开展水平长时间处于低迷和落后状况,是社会问题的重要繁殖地。区域性结构空泛的存在,使许多中小乡镇的社会问题堕入更深的轮回和扩大之中,特别是县域乡镇一体化被扫除在国家全体乡镇化系统之外,进一步导致了中小乡镇与大城市的结构性离心状况。这种乡镇化会构成社会偏心圆结构的运转状况,城市化开展越快,孤立的小乡镇被甩得越远,传统村庄和乡镇开展越是落后。正如西方学者所言,看北京的CBD(中心商务区)现已超越西方兴旺国家,看北京的市郊还不如欧洲的中世纪。从区域空间结构开展的现代性视点来剖析,我国现已有一些成功开展的小乡镇,其成功的首要原因之一是可以参加大城市群的工业分工系统,但许多相对落后的小乡镇从未可以与大中小城市区域构成地域结构联系。小乡镇与大城市的经济联系脱节,在某种含义上便是与现代社会脱节,乃至一些以小乡镇为代表的村庄经济系统与大城市成为某种敌对存在的经济文明方式。此外,今世城市病正在向我国的中小城市(镇)延伸。一方面,一些中小城市(镇)也呈现了大城市现已发作的一些城市病,如交通拥堵、功用单一、污染严峻等问题;另一方面,小乡镇也开展出独有的乡镇病,如空心化、留守人口、农药污染和落后文明繁殖等。费孝通(2004)在改革敞开初期提出的小乡镇,大问题还远远没有处理,迫切需要咱们找到有用的方法。 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